21世紀創(chuàng)投研究院研究員 申俊涵
近年來，政府投資基金已經(jīng)成為中國股權投資行業(yè)的主要資金來源。在推動股權投資行業(yè)健康發(fā)展、培育壯大新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)、推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、加速新質生產(chǎn)力形成、提高財政資金利用效率、撬動社會資本投入等各方面，政府投資基金都發(fā)揮了重要作用。
2025年，國家層面對創(chuàng)業(yè)投資、股權投資的重視程度持續(xù)提升，對政府投資基金的政策支持力度不斷加大。2025年1月7日，國務院辦公廳發(fā)布《關于促進政府投資基金高質量發(fā)展的指導意見》（國辦[2025]1號，簡稱“1號文”），提出7個方面25項舉措，系統(tǒng)覆蓋“募、投、管、退”全流程，進一步完善政府資金引導機制，為行業(yè)發(fā)展注入強心劑。
“1號文”的落地生根，給各地政府投資基金發(fā)展指明了方向。山西、黑龍江、福建、浙江、廣東、上海等多地在2025年出臺最新政府投資基金管理辦法，這也促進“1+N”制度體系的構建形成。
我們看到，各地愈發(fā)重視存量政府投資基金基金的整合優(yōu)化、提升效能。新設地方政府投資基金呈現(xiàn)出更加務實的趨勢，大家不再單純追求單支政府投資基金的超大規(guī)模，而是采取“基金群”模式實現(xiàn)精準滴灌。
從區(qū)域視角來看，由于政策規(guī)范與財政能力的約束，中西部地區(qū)及區(qū)縣級政府的新設意愿顯著下降。但長三角、粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟活躍的區(qū)域，設立政府投資基金的勢頭依舊強勁。
隨著政府投資基金發(fā)展步入“提質增效”的深水區(qū)，其管理模式正加速向市場化、專業(yè)化演進。從市場化VC/PE、券商私募子，到銀行系AIC、產(chǎn)業(yè)資本CVC，地方政府篩選合作的基金管理人圖譜正不斷擴容。與此同時，大家傾向于尋找真正合適的GP形成長久深厚的合作，而非盲目追求合作GP數(shù)量的增加。
在基金管理人的招引方面，地方政府開出更有吸引力的條件。許多地區(qū)正在不斷降低返投比例，返投的認定方式也更加靈活。同時，當行業(yè)對耐心資本孜孜以求，許多地區(qū)嘗試延長基金存續(xù)期，甚至還提出單個項目容虧100%的硬核措施。
長期困擾地方政府投資基金的退出難題，在2025年也有所緩解。隨著A股IPO市場的回暖、港股IPO市場的火爆，許多政府投資基金和國資機構也迎來收獲期。同時，S基金和并購市場的活躍，利于行業(yè)多元化退出路徑逐漸形成。
2025年12月26日，國家創(chuàng)業(yè)投資引導基金（簡稱“引導基金”）正式啟動。這只航母級基金存續(xù)期設為20年、有望撬動萬億規(guī)模，為耐心資本實踐立下新標桿。與此同時，國家中小企業(yè)發(fā)展基金二期的設立方案已獲國務院批復，該基金也在籌備設立的過程中。
國家級基金的愈加活躍，與地方政府投資基金形成互補的多贏格局，這將極大促進了創(chuàng)投行業(yè)的企穩(wěn)回升，也為2026年政府投資基金行業(yè)的發(fā)展奠定了良好開局。我們發(fā)布這份報告可謂適逢其時，我們也希望，這份報告為政府投資基金的高質量發(fā)展貢獻綿薄之力。
通過對各政府投資基金的問卷調研與訪談，結合清科研究中心、投中嘉川CVSource數(shù)據(jù)、執(zhí)中ZERONE、母基金研究中心等數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我們在研究中有幾項核心發(fā)現(xiàn)：
1.在基金規(guī)模方面，政府投資基金設立數(shù)量和規(guī)模在2016年前后達到增長高峰期，隨后政府投資基金每年的新增設立速度有所回落，逐漸步入穩(wěn)步增長期。雖增速逐漸放緩，但政府投資基金仍是助力國內(nèi)私募股權基金領域發(fā)展的重要力量。
投中嘉川CVSource數(shù)據(jù)顯示，2025年1-6月，新設政府投資基金共計60只，超過2024年全年的55只。從規(guī)模上來看，2025年上半年新設政府投資基金規(guī)模1880億元，2024年全年新設政府投資基金規(guī)模為2754億元。
2014-2024年期間，政府引導基金數(shù)量增加1361只，CAGR（復合年均增長率）為19.85%；政府引導基金自身規(guī)模增加31866億元，CAGR為35.33%，整體呈現(xiàn)出增長態(tài)勢。
2、在設立區(qū)域方面，分化格局逐漸形成。經(jīng)濟實力強、股權投資活躍的長三角、粵港澳大灣區(qū)等地區(qū)，設立政府投資基金的勢頭依舊強勁。在政府出資能力相對較弱的中西部地區(qū)，新設政府投資基金的意愿顯著下降。同時在“1號文”的指引下，區(qū)縣級政府新設政府投資基金也呈下降態(tài)勢。
3、在投資方向方面，各地政府投資基金多傾向于投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)，這對加快發(fā)展新質生產(chǎn)力具有重大而深遠的意義。具體來說，新一代信息技術、生物技術、新能源汽車、高端裝備、新能源、新材料等，都是政府投資基金關注的重點產(chǎn)業(yè)。尤其是人工智能專項產(chǎn)業(yè)基金設立形成熱潮，機器人、低空經(jīng)濟等主題產(chǎn)業(yè)基金也在各地涌現(xiàn)。
4、在投資階段方面，“投早、投小”已經(jīng)形成行業(yè)共識，國家級基金和地方政府投資基金對早期階段的項目投資出現(xiàn)更多引導和支持。同時，諸多政府投資基金并不排斥子基金對后期階段項目的投資，因為成熟期企業(yè)在落實政府產(chǎn)業(yè)、就業(yè)與稅收方面政策效果更加立竿見影。另外，在并購熱潮涌動的當下，多地開始設立并購基金，“并購招商”成為招商的新模式。
5、在投資策略方面，產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金的投資策略存在差異。在創(chuàng)業(yè)投資類基金中，母子架構基金模式更為主流，在子基金層面發(fā)揮政府投資基金對社會資本的吸引和帶動作用。在產(chǎn)業(yè)投資類基金中，母子架構基金模式也較為常見，但地方政府和國資參與項目直投的現(xiàn)象會出現(xiàn)地更多。此外，S策略成為新興趨勢，許多國資和政府投資基金正在探索將S基金納入其運作模式。
6、在政策效能方面，多數(shù)政府投資基金對當?shù)刂攸c產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)轉型的促進效果明顯，多數(shù)子基金能夠完成社會化募資，子基金與直接投資企業(yè)對當?shù)囟愂?、就業(yè)帶來貢獻。同時，在“1號文”的指引下，政府投資基金對子基金的返投倍數(shù)、返投認定方式要求進一步放寬。相當比例政府投資基金對子基金有政策讓利。
7、在管理效能方面，絕大多數(shù)政府投資基金，建立了健全的制度和規(guī)范的操作流程、完善的風控機制、能用信息化建設賦能子基金遴選和投后服務。有相當部分政府投資基金建立ESG/責任投資戰(zhàn)略目標及評價體系，以及合理的激勵機制。各地盡職免責政策不斷優(yōu)化，尤其是基金的容虧率不斷提升，廣州開發(fā)區(qū)（黃埔區(qū)）、武漢市、深圳福田區(qū)、陜西省等地均有相關文件指出，單個項目最高允許100%虧損。
8.在資金效率方面，相當部分政府投資基金愿意披露年度新增投資基金/項目數(shù)量與規(guī)模，參股子基金所投企業(yè)的上市數(shù)量等信息，但多數(shù)政府投資基金謹慎披露實際退出金額和賬面回報。